Sentencia A. 2570/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2570/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2570 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-1854

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “C”

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

 

Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1. La causa jurisdiccional. La entidad promotora de salud Coomeva S.A. (en adelante, Coomeva E.P.S.) interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y las fiduciarias que integraron el Consorcio Fidufosyga 2005, mismo proceso que cursa hoy ante la ADRES. Esto, con el fin de que, entre otras cosas, (i) se declare administrativa y solidariamente responsables a los demandados del daño antijurídico causado a Coomeva E.P.S.; (ii) se condene a los demandados a pagar la suma de $410’767.339,97, correspondiente a 183 cuentas de cobro derivadas de la prestación de servicios médicos a usuarios del régimen contributivo por fuera de las coberturas establecidas en el POS.

 

2. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso fue asignado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “C”. El 6 de septiembre de 2016, la referida autoridad resolvió (i) declarar que carece de competencia para seguir conociendo del asunto; y (ii) remitir el asunto a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá (reparto). Argumentó que, de conformidad con la Circular SACUNC14-181, proferida el 2 de diciembre de 2014 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a falta de norma que atribuya explícitamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las controversias derivadas de recobros al Fosyga por la prestación efectiva de servicios no incluídos en el Plan Obligatorio de Salud (POS) por parte de una E.P.S. a sus usuarios, será la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, quien ostentará la competencia en los asuntos de recobros judiciales al Estado dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. Por reparto, el asunto correspondió al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá. El 7 de diciembre de 2021, el despacho resolvió (i) declarar su falta de jurisdicción y competencia para conocer el respectivo asunto (ii) suscitar el conflicto negativo de competencia y (iii) remitir el asunto a la Corte Constitucional. Argumentó que, de conformidad con lo dispuesto en el Auto 389 del 2021, el numeral 4° del artículo 2 del C.P.T. no puede aplicarse a los asuntos correspondientes a recobros por la prestación de servicios no incluidos en el POS, debido a que no corresponden en estricto sentido a litigios que giren en torno a prestaciones de servicios de la seguridad social; por el contrario, se trata de controversias económicas surgidas entre entidades administradoras en torno a la financiación de un servicio que ya fue prestado, estando éstas sustraídas del conocimiento de la especialidad laboral.

 

4. Además señaló que, en virtud de lo contemplado en el artículo 104, inciso primero, de la Ley 1437 de 2011, el trámite del recobro sería un verdadero trámite administrativo en virtud del cual se pretende garantizar que la ADRES administre y use los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud. De igual forma,  se argumentó que, la declaración de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos por parte de la ADRES a través de la cual ésta acepta o rechaza el pago de los servicios no incluidos en el POS, hace las veces de un acto administrativo.

 

5. Reparto del asunto. El 15 de julio de 2022, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 19 de julio de 2022, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho^[1].

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “C”, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda ordinaria laboral promovida por Coomeva E.P.S. en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, y las fiduciarias que integraron el Consorcio Fidufosyga 2005, hoy ADRES. A este efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, SGSSS) (II.4 infra). En cuarto lugar, reiterará las reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicciones relacionados con el pago de recobros judiciales (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[2]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[3]. Estos se explican en el siguiente cuadro:

 

 

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

 

(i)          Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. Esto es, (a) al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá y (b) al Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “C”[7].

 

(ii)        El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda ordinaria laboral en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y las fiduciarias que integraron el Consorcio Fidufosyga 2005, hoy ADRES, promovida por Coomeva E.P.S., la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

 

(iii)     El presupuesto normativo está acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2-4 supra).

 

4.   Competencia para decidir las controversias relacionadas con recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 389 de 2021

 

10.  En el Auto 389 de 2021^[8], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión:

 

El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

 

11. Como fundamento, la Sala consideró que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, esté a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo^[9] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación^[10]. Así mismo, la Sala consideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque (i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[11], y (ii) son litigios entre entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[12].

 

12. Finalmente, según el Auto 862 de 2021, la regla de decisión adoptada en el Auto 389 de 2021 también es aplicable en aquellos recobros judiciales dirigidos contra del Ministerio de Salud y Protección Social, pues, la ADRES, está adscrita a aquel ministerio y asumió la defensa del Estado en los procesos judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social. Además, le fueron transferidos todos los derechos y obligaciones de aquella dirección y, por lo tanto, en la actualidad es la encargada de lo relacionado con los recobros tramitados ante el ministerio.

 

5.   Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el Auto 389 de 2021. Reiteración del Auto 1942 de 2023

 

13. En el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la regla de competencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[13]. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. Al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como: 

 

(i)     Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad de (a) interponer los recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c) haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro meses.

 

(ii)   Nuevos conflictos entre jurisdicciones, aunque la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ya hubiere resuelto un conflicto de la misma naturaleza, asignando el asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la regla vigente en aquel momento.

 

14. Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos del Auto 389 de 2021 en el tiempo, la Corte adoptó las siguientes reglas de transición:

 

 

15. En todo caso, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que se enmarquen en las siguientes hipótesis:

 

 

16. Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el Auto 1942 de 2023 no son aplicables a los casos en los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en los que este haya dirimido un conflicto entre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un proceso relacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidad gozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas.

 

17. Para finalizar, cabe destacar que la aplicación de las reglas de transición contempladas en el Auto 1942 de 2023 es un asunto que corresponde al juez de conocimiento y no a aquel que dirime la competencia.

 

6.   Caso concreto

 

18. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena determina que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda ordinaria laboral promovida por Coomeva E.P.S. en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y las fiduciarias que integraron el Consorcio Fidufosyga 2005, hoy ADRES.

 

19. Las pretensiones de la E.P.S. demandante evidencian su propósito de que se le reconozca y se le pague la suma de $410’767.339,97, correspondiente a 183 cuentas de cobro derivadas de la prestación de servicios médicos a usuarios del régimen contributivo por fuera de las coberturas establecidas en el POS. Por ende, no se trataría de un asunto relacionado directamente con la prestación de los servicios de seguridad social, en el que participen los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como se dispone en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Por el contrario, este asunto se trata de un litigio que corresponde meramente a la financiación de servicios que ya fueron prestados por parte de Coomeva E.P.S., por lo que estaría sustraído del conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

 

20. Además, el Auto 389 de 2021 fijó una regla de decisión en virtud de la cual en los jueces contencioso administrativos recae la competencia jurisdiccional para conocer los asuntos correspondientes a recobros judiciales al Estado por prestaciones de salud no incluidas en el POS, de conformidad con lo contemplado en el artículo 104, inciso primero de la Ley 1437 de 2011, pues a través de estos se cuestiona un acto administrativo proferido por la ADRES.

 

21. Aunado a lo anterior, conforme a lo establecido en el Auto 862 de 2021, la regla de decisión descrita previamente, resulta aplicable para el caso sub examine sobre recobros judiciales dirigidos en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, puesto que, la ADRES, al estar adscrita al ministerio y al asumir la defensa en los procesos judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, es la encargada de asumir lo relacionado con los recobros tramitados ante el ministerio.

 

22. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda ordinaria laboral interpuesta por Coomeva E.P.S. contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y las fiduciarias que integraron el Consorcio Fidufosyga 2005, hoy ADRES, es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “C” y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1854 para lo de su competencia.

 

 

III.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “C”, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “C”, es la autoridad competente para conocer la demanda ordinaria laboral interpuesta por Coomeva E.P.S. contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y las fiduciarias que integraron el Consorcio Fidufosyga 2005, hoy ADRES.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-1854 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “C” para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

---